证照分离：系统集成式改革的典范
从2015年国务院授权上海市浦东新区开展针对116项行政许可事项改革试点到当前在全国自贸试验区范围推进523项行政许可事项的全覆盖改革试点，“证照分离”改革已经走过5个年头，五年多来，这项改革的深度不断挖掘、广度持续拓展，改革的制度红利得到充分释放，成效显著。经过五年的实践探索，“证照分离”改革已经不仅仅是压缩审批事项的技术性改革行为，而是成为优化营商环境、深化政府“放管服”改革的制度性举措，从改革理念、推进路径、操作手法等方面走出了一条新时代政府“放管服”改革新路。当前，把“证照分离”这项改革推向纵深对培育好、保护好市场主体，更大力度释放市场主体活力，让市场主体更好融入“双循环”，构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进新发展格局，具有重大意义。
一、“证照分离”改出企业满意度
“证照分离”改革的初衷是破解“先照后证”改革后，市场主体面对的“办证难”问题，其改革思路不同于传统的简单取消审批事项，而是针对不同特征的涉企行政许可事项，实施差别化的改革方式，同时加强事中事后监管，完善政务服务，使企业办证更加便捷高效。围绕这一改革思路，“证照分离”从上海浦东发轫到自贸试验区先行先试，再到当前涉企事项全覆盖，通过试点地区大胆试、大胆闯，探索形成的创新成果得到及时复制推广，形成了改革的良性循环，对于迅速激活市场微观细胞的生命力、培育经济发展新动能起到了重要作用。来自上海地区的问卷调查显示，“证照分离”改革五年多来，企业对该项改革的满意度从改革之初的75.4%，上升到当前的86.8%，提高了11.4个百分点，改革得到了市场主体的充分支持。
1、围绕创新行政审批事项改革方式，最大限度降低市场准入门槛。其一，“证照分离”改革在路径方法上开创了针对不同审批事项特点，实施差异化改革举措的先河，结合市场主体办事需求，深度挖掘改革事项背后的审批逻辑、审批关系，通过实施直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种改革方式，倒逼政府审批流程再造，重塑政府与企业的审批关系。其二，告知承诺制开创新型政务服务模式。原有审批制度下，政府部门往往会代替企业去考虑应当由企业经营者考虑的问题，如企业内部管理制度等，使得市场主体应当具有的自我保护意识、风险承担意识等被阻断。“证照分离”改革创造性地实施告知承诺制，实现企业事前承诺即可经营，事后违信进行处罚，极大降低了市场准入门槛，同时也倒逼社会信用体系的建设和完善。其三，审批事项“能减必减”“可简则简”。“证照分离”改革推进过程中，始终把“照后减证”贯穿于审批事项改革全过程，持续推进审批事项向前“三扇门”前移。特别是针对“优化审批服务”类事项，严把“进门”关，避免政府部门将不愿改、不好改的事项一股脑都装进去，冲淡改革成效。这也反衬出“证照分离”改革的坚韧性，始终瞄准改革的核心领域和关键环节，久久为功，彰显改革的成效。
2、围绕健全事中事后监管制度体系，营造公平竞争有序市场环境。一方面，“证照分离”改革的核心在“放”，关键在“管”，只有管的好才能放得开。长期以来，政府部门对一些审批事项放不下、减不了，很大程度是缺乏行之有效的管理手段，怕取消了许可管不住、出乱子。因此，针对这一“后顾之忧”，“证照分离”改革把放管结合置于突出的位置，把事中事后监管作为“证照分离”改革顺利实施的“压舱石”。取消了审批并不是一放了之、“不批不管”“只批不管”“严批宽管”，而是要创新和加强事中事后监管，做好审管衔接，确保了取消的事项管得住、管得好。另一方面，事中事后监管对部门间信息共享、协同联动提出了更高要求，倒逼地方政府加大监管制度探索。比如，上海市浦东新区在实践中首创“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的“六个双”政府综合监管制度体系，实施动态监管、风险监管、信用监管、分类监管等创新监管方式。可以说，没有事中事后监管制度创新的实践探索，很难实现“证照分离”改革在短时间内的快速稳妥推进。
3、围绕创新政府服务方式服务手段，让改革带给市场主体获得感。首先，“证照分离”改革不是单打独斗，实施过程中与商事登记制度改革、“一网通办”政务服务创新等“放管服”改革紧密结合，统筹推进部门业务协同，最大程度合并审批要件和环节，精简审批材料，压缩审批时限，真正实现通过改革的集成，让市场主体得实惠。比如，在“证照分离”改革的基础上，上海市浦东新区率先探索开展“一业一证”改革，从以“部门为中心”的单个事项改革，向“以企业为中心”的业务流程革命性再造转变，实现“一帽牵头、一键导航、一单告知、一表申请、一标审核、一证准营”。可见，从企业办事的角度看，网上办理、集成办理作为“证照分离”改革的助推器，实现了办事理念、方式、手段“质”的飞跃，市场主体越来越看重“足不出户、即可办成”“一网通办、一次办成”带来的获得感。其次，“证照分离”改革针对市场主体关心的“难点”“痛点”问题，多措并举加强和改进政府服务，用政府的“优服务”抵消企业的“硬成本”，更好释放“证照分离”改革的效应。一些地方探索针对同一审批事项的不同环节和细分领域，采取不同的审批方式，提高改革举措的针对性、精准性；还有的地区探索备案、告知承诺类事项“当场办结”模式，实施“跨前一步”服务，最大程度消减审批不确定性。这些围绕“证照分离”改革探索实施的创新型政务服务，极大提高了市场主体办事的满意度和获得感。
二、“证照分离”改革永远在路上
“证照分离”改革取得的成就表明，以市场主体为中心的改革设计找准了方向、走对了路。下一步深化“证照分离”改革要结合新形势下对“放管服”改革的新要求，围绕更好推动形成国内国际双循环发展新格局，统筹推进行政审批制度改革和商事制度改革，实现“证”与“照”管理功能相分离，在更大范围和更多行业推动“照后减证”和简化审批，创新和加强事中事后监管，最大限度降低市场主体准入、准营成本，为企业释放创新创业活力营造良好环境。
1、强化审管结合，把加强和规范事中事后监管作为深化“证照分离”改革的基础支撑。进一步健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，支持各地开展监管手段、机制等创新，在“互联网+监管”、信用监管、分类监管、风险监管、包容审慎监管等方面探索更为有效的路径、模式。
2、加大告知承诺制改革探索力度，加快形成以告知承诺为主的“证照分离”改革新格局。告知承诺制度是用诚信激活改革加速度的重要制度创新，要推进依法告知、依法承诺、违规处罚等一整套告知承诺制度建设，依法列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可条件，明确监管规则和违反承诺后果，一次性告知企业，最大限度压缩审批自由裁量权。
3、主动拥抱新技术，强化“证照分离”改革的信息基础设施保障。将“证照分离”改革事项内嵌入“一网通办”、“互联网+监管”等政务平台系统，通过部门后台系统之间的信息共享，实现更多审批事项在线办理，提高行政审批效率。鼓励各地运用新技术开展智能审批、智慧监管，探索形成一批“证照分离”改革技术应用场景。
4、加强改革协同联动，打造“放管服”改革升级版。强化“证照分离”改革与商事登记制度、电子证照归集、企业市场退出等改革的协同联动和系统集成，特别是结合市场主体高效办成“一件事”等改革，将“证照分离”改革纳入企业全生命周期服务体系。
总的来讲，“证照分离”改革近年来是市场主体感受最明显、系统集成要求最复杂、政府职能转变最深刻的一项综合性改革。这项改革之所以取得好的效果，关键就在于始终将回应市场主体诉求作为改革的出发点和落脚点，始终将改革的顶层设计与地方自主探索紧密结合，始终将改革的开创性、革命性、坚韧性有机统一，始终将改革的联动性、配套性、集成性紧密结合，成为深化“放管服”系统集成式改革的典范。（上海市发展改革研究院改革创新研究所所长 王果）
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本文来源：中国经济网
